К. А. Орлова, ФГБОУ ВПО "СГЮА",

И. С. Иванов, кандидат юридических наук

К вопросу об ответственности за

некриминальные массовые беспорядки

Любое государство озабочено охраной общественного порядка, но демократическое при этом обязано гарантировать своим гражданам свободы передвижения, самовыражения и творчества, не препятствовать мирным собраниям, а также создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. В ушедшем 2012 году КоАП РФ1 пополнился статьёй 20.2.2, которая вводит административную ответственность за некриминальные массовые беспорядки. Диспозиция части 1 указанной статьи вслед за трёхчастной статьёй 212 УК РФ и вторя ей, распределяет роли участников массовых беспорядков, описывая их деяния следующим образом: 1) организация не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, 2) публичные призывы к массовому одновременному пребыванию и (или) передвижению граждан в общественных местах, 3) участие в массовом одновременном пребывании и (или) передвижении граждан в общественных местах. Состав материальный, нарушение окончено, если массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах повлекли: нарушение общественного порядка, санитарных норм и правил, функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи; причинение вреда зелёным насаждениям; создание помех движению пешеходов или транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Анализ данной правовой нормы позволяет говорить о том, что собственно беспорядки характеризуются следующими формальными признаками, которые должны быть установлены в совокупности: массовость и одновременность; пребывание и (или) передвижение; общественные места; отсутствие признаков публичного мероприятия.

1. "Массовость" законодательно не определена, С. И. Ожегов, разъясняет значение прилагательного "массовый" так: "совершаемый большим количеством людей, свойственный массе людей", а понятие "толпа" определяет как "скопище, сборище, сходбище, толкотня, множество сошедшихся вместе людей"2. В обоих случаях основу определения составляют оценочные категории "большое количество" и "множество". По нашему мнению, правоприменителю, определяя массовость передвижения и (или пребывания) граждан следует учитывать: 1) количество жителей и размеры населенного пункта, в котором совершается деяние; 2) плотность собравшихся как соотношение количества присутствующих, площади и границ занимаемого участка общественного места; 3) степень организованности граждан, которая выражается в согласованности и взаимосвязанности их действий.

2. Понятия "пребывание" и "передвижение" активно используются в КоАП (упоминание в 14 статьях), их значения универсальны и поэтому охватывают широкий круг действий. Деяние, сформулированное посредством слов "пребывание" и "передвижение" охватывает любое повседневное скопление людей (различные очереди, скопление зрителей у входа в театр и т.п.), переводит его в статус "массового". Мы поддерживаем М. Федотова, по мнению которого данная юридическая конструкция является искусственной и неопределенной, а посему реально угрожает конституционному праву граждан собираться мирно, без оружия.3 Так, некриминальные массовые беспорядки могут иметь место в ходе свадеб, похорон, "корпоративов", при условии наступления последствий, указанных в ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП. Например, если во время свадьбы участниками праздника затоптана уличная клумба или перегорожен вход в подъезд во время традиционного выкупа невесты, то содеянное формально квалифицируется по указанной норме. При этом следует учесть, что организаторами свадьбы зачастую являются представители двух семей, то есть группа лиц. Приведённые примеры показывают, что повседневная жизнь российского гражданина может противоречить публичным интересам даже в своих самых привычных, устоявшихся проявлениях.

3. Широта личного усмотрения правоприменителя заложена и в использовании достаточно распространённого правового термина "общественное место", не получившего легального определения по настоящее время. Считаем подходящим международно-правовое определение мест общественного пользования, в соответствии с которым под таковыми понимаются объекты, доступные или открытые для населения4. По нашему мнению, нельзя считать общественными местами, то есть доступными и открытыми для населения, банкетный зал, арендованный для проведения торжественного мероприятия; закрытую территорию частного домовладения, на которой пребывает или передвигается значительное число людей, и даже территорию стадиона, если вход на мероприятие является платным и не доступен каждому желающему.

4. Публичные мероприятия не могут квалифицироваться в качестве некриминальных массовых беспорядков. Термин "публичное мероприятие" помимо КоАП содержится в двух нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности - Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ч. 1 ст. 2) и ГК РФ (ч. 2 ст. 152.1). Первый определяет его как проводимую в установленных формах открытую и мирную акцию с чётко поименованными целями и организаторами5, второй содержит лишь открытый перечень возможных форм - собрания, съезды, конференции, концерты, представления, спортивные соревнования и подобные мероприятия6. В связи с этим необходимо дополнить статью 20.2.2 КоАП примечанием, уточняющим, в каком из приведённых значений используется понятие "публичное мероприятие". Использование второго представляется нежелательным, т.к. формулировка ГК по сути не является определением и содержит лишь открытый перечень примеров.

Таким образом, имеются основания говорить о негативном потенциале статьи 20.2.2 КоАП. Размытость её формулировок свидетельствует не столько о коррупциогенности указанной нормы (хотя и это надо учесть), сколько о сознательно или неосознанно подготовленном "правовом" механизме подавления прав и свобод, перечислением которых была начата настоящая работа. С одной стороны, внесение в статью предложенных улучшений – определение юридических признаков массовости и общественного места, введение прямой отсылки к легальному определению публичного мероприятия – могло бы сделать её относительно пригодной для применения, но с другой – открытым остаётся вопрос о корректировке терминов "пребывание" и "передвижение", вызывающих массу вопросов. Полагаем разумным внести в рассмотренную статью такие изменения, которые бы задали ей совершенно иной вектор, поскольку в переосмыслении нуждается сама концепция ответственности за некриминальные массовые беспорядки. Во главу угла следует ставить интересы личности и общества, а объективную сторону правонарушения формулировать, ориентируясь на причины опасных проявлений коллективной активности граждан.

Не претендуя на всеохватность, предлагаем направить статью на повышение качества работы с гражданами в организациях и учреждениях, оказывающих услуги населению. Так, далеко не во всех отделениях Сбербанка, иных присутственных местах, в т.ч. государственных органах, созданы комфортные условия для одновременного пребывания значительного количества посетителей, в результате возникают предпосылки к нарушению общественного порядка – теснота, очереди, отсутствие кресел и т.п. Отдельные нормы, рассредоточенные в различных главах КоАП (ст.ст. 5.63, 14.4, 14.34 и др.) не позволяют решать обозначенную проблему комплексно, поскольку их применение требует установления либо фактов нарушения требований целого ряда подзаконных нормативных актов (регламентов, положений, правил, ГОСТов, СНиПов и т.д.), либо общественно опасных последствий, например, в виде непредоставления государственной услуги заявителю. Очевидный показатель неэффективности существующих норм состоит в том, что при их наличии организация комфортного одновременного пребывания значительного количества посетителей во многих организациях и ведомствах оставляет желать лучшего. В этой ситуации акцент в виде специальной нормы нужен как никогда.

Предлагаем предусмотреть административную ответственность юридических лиц, а также должностных лиц, ответственных за организацию приёма граждан, за действия или бездействие, создающие посетителям неудобства, ущемляющие их честь и достоинство, ограничивающие свободу передвижения и формирующие негативный имидж соответствующих организаций, учреждений. Неудобства могут выражаться в длительном, например, более двух часов, ожидании в очереди; отсутствии поблизости уборных либо недостаточности имеющихся уборных, вентиляции, удобных посадочных мест, гардероба, информационных материалов и т.п. Норма подобного рода значительно поднимет планку требований к качеству жизни в России, и, безусловно, будет способствовать реализации фундаментального принципа, закреплённого в статье 2 Конституции РФ, в соответствии с которой человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина вменены государству в обязанность.

Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, заключённая в г. Нью-Йорке 15.12.1997 // Собрание законодательства РФ от 27 августа 2001 г. N 35, ст. 3513.

Гражданский кодекс РФ, часть первая // Российская газета N 238-239 от 08.12.1994.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012) //Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 21.06.2004, N 25, ст. 2485.

Письмо советника Президента РФ М.Федотова Председателю Госдумы С.Е.Нарышкину от 04.06.2012 № А 60-9-721 // http: // www. president – sovet.ru / structure / group_3 / materials / Письмо % 20С.Е.%20 Нарышкину % 20по%20законопроекту%2070631-6.pdf.

http://www.ozhegov.org/

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.12.2012) //Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1. Далее – КоАП.

2 http://www.ozhegov.org/

3 Письмо советника Президента РФ М.Федотова Председателю Госдумы С.Е.Нарышкину от 04.06.2012 № А 60-9-721 // http: // www. president – sovet.ru / structure / group_3 / materials / Письмо % 20С.Е.%20 Нарышкину % 20по%20законопроекту%2070631-6.pdf.

4 ч. 5 ст. 1 Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом, заключённой в г. Нью-Йорке 15.12.1997, ратифицированной Россией 07.06.2001 // Собрание законодательства РФ от 27 августа 2001 г. N 35, ст. 3513.

5 Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 № 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 21.06.2004, N 25, ст. 2485.

6 Гражданский кодекс РФ, часть первая // Российская газета N 238-239 от 08.12.1994.

Материалы Международной научной конференции "Российское государство в переломные периоды своего развития", 22 марта 2013 года, Волжский филиал МЮИ.
Работа опубликована:
Орлова К.А. К вопросу об ответственности за некриминальные массовые беспорядки // Международная научно-практическая конференция "Традиции и новации в системе современного российского права". - М.: Изд-во МГЮА, 2013. - С. 96-97.